di Luciano Venia – Le linee giuridiche che seguono non hanno la pretesa di mostrarsi esaustive nè intendono in alcun modo apparire come assunti incontrovertibili bensì come riflessioni attente in sintonia con l’evoluzione del quadro normativo e costituzionale e tenendo a mente un centro problematico: il passaggio, con l’articolo 114 della Costituzione, come riformato, da una sovraordinazione (concezione verticale) tra gli enti ad una equiordinazione (orizzontale) con la formula rivoluzionaria per la quale:
“La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.”. Solo questa affermazione contiene una biblioteca intera di storia del diritto universale.. Un discorso per lampeggi e questioni e molte posizioni di domanda che sarebbe auspicabile vedessero il concorso di idee e soluzioni dei tanti valenti giuristi del nostro sistema territoriale e i rappresentanti delle autonomie locali. I Maestri del Diritto Amministrativo, gli scrittori delle materie giuspubblicistiche potranno certamente emendare e confutare questo primo generico intervento che è solo il tentativo di dare avvio a una riflessione più profonda in senso istituzionale, politico, democratico, storico, giuridico e finanziario sulla gestione dei comuni della nostra isola.
IL TUEL d.lgs 267/20000
Qualunque disamina non può che partire dal Testo Unico degli Enti Locali oggi D.Lgs 267/2000 che all’art. 15 afferma in modo generale al primo capoverso del punto 1 : “A norma degli articoli 117 e 133 della Costituzione, le regioni possono modificare le circoscrizioni territoriali dei comuni sentite le popolazioni interessate, nelle forme previste dalla legge regionale.” Ebbene la novità consiste nel fatto che viene indetto un referendum con la particolarità che non è necessario un determinato quorum per la validità della consultazione.
UN REFERENDUM SENZA QUORUM PER LA VALIDITA’
Un referendum senza quorum di validità in base alla partecipazione, a mio avviso si presta ad essere contestato come costituzionalmente illegittimo in alcuni casi.
Se ad esempio un ente locale prevede di considerare la validità anche di un referendum consultivo ponendo soglie di partecipazione minima, – e ci sono casi geograficamente prossimi – non si comprende come per atti di più vasto impatto intercomunale non debba essere invece sussistente una tale soglia di minima partecipazione al voto.
Si genererebbe un assurdo giuridico con diritti minimi, riguardanti atti e fatti all’interno di un dato comunale, soggetti a potenziale revisione e con soglie molto alte di partecipazione; e invece questioni e fatti molto più rilevanti per la vita del singolo cittadino, delle imprese e delle intere popolazioni invece aperti alla partecipazione referendaria senza soglia alcuna di validità per il suo esito, in rapporto ai votanti. E’ come – lo si dice per Iperbole per rendere visibile una chiara incongruenza logica delle questioni che qui esaminiamo – se si potesse cambiare la Costituzione senza più doppia lettura delle camere e maggioranze qualificatissime, lo Statuto Fondamentale (in questo caso mi riferisco agli statuti dei Comuni) e invece non si potesse cambiare una delibera del comune!
REGOLE UGUALI NEGLI STATUTI O EFFETTI IN CASO DI DISARMONIA
Dunque laddove un unico referendum riguardi un comprensorio includente vari comuni, – laddove anche in uno solo di essi sia previsto nel relativo Statuto un quorum per la validità di un referendum consultivo – anche per materie più ampie e di valenza intercomunale, che tocchino quei diritti e quegli interessi legittimi dei cittadini residenti in quel dato comune, è logico e lecito e platealmente evidente che debba invocarsi una identica fissazione di un quorum per la validità della consultazione intercomunale.
I LEGAMI ATTUALI TRA I COMUNI E GLI EFFETTI GIURIDICI
Peraltro il legame tra i comuni interessati da un medesimo referendum ad es. indetto da un ente diverso (che per la riforma dell’articolo 114 della Costituzione non è più sovraordinato ma è appunto equiordinato) potrebbe dedursi dalla eventuale sussistenza di un consorzio proprio tra tutti gli enti locali interessati e/o da unioni di comuni, accordi di programma, gestione unitaria di servizi e ogni altro elemento giuridico, in grado di mostrare e rivelare punti di cogestione e di cointeressi che legano più enti locali chiamati – attraverso i rispettivi corpi elettorali – a scelte di indirizzo e di modifiche sulle forme amministrative in grado di rettificare l’ordine delle autonomie locali e le sequenze provvedimentali con la unificazione dei bilanci e la gestione dei servizi.
LA RIFORMA COSTITUZIONALE IN DISTONIA COL REFERENDUM INDETTO DALLE REGIONI?
Sono addirittura convinto che la riforma del Titolo V della Costituzione – seppure questa area giuridica del problema dell’impatto sul rapporto regione-enti locali ad es. non sia stata esplorata in profondità – circa la possibilità in un assetto repubblicano equiordinato di produrre sollecitazioni eteroindotte alla modifica delle identità e dello Statuto di un libero Comune. Ma è materia certamente di contesti extraistituzionali.
LA RIVOLUZIONE DELLA EQUIORDINAZIONE CON L’ASSETTO DELLO STATO DA VERTICALE A ORIZZONTALE
E questo proprio per la incidenza e la esplicita previsione di cui all’art. 114 della Carta Fondamentale: “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.”
I Comuni non più subordinati alle Regioni ma Equiordinati!
Inoltre per il successivo articolo 117 della Costituzione è riservata alla legislazione concorrente il governo del territorio! Mentre spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. Chiarissimo. La bussola è il nuovo articolo 114 della Costituzione che a mio avviso supera gli antichi rapporti tra Comuni e Regioni.
Peraltro sempre l’art. 117 più oltre afferma che ” I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.”
Chiarito il significato di un primo corpo di norme costituzionali, a mio avviso confliggenti con la assenza di un quorum di validità per un referendum che voglia cancellare alcuni dei comuni del comprensorio interessato, mi preme indicare l’articolo che a mio avviso in modo evidente segnala una evidente debolezza di scelte determinanti assunte senza idonee e più ampie garanzie di ampia partecipazione.
UNA SOGLIA PER LA VALIDITA’ DEL REFERENDUM SU TEMI FONDAMENTALI E’ UN FATTO DI DEMOCRAZIA.
In primis come mio commento ritengo che per cambiare la vita di una città e di una popolazione oltre a prevedere un quorum di validità, esso dovrebbe addirittura essere superiore al 50,01 % e raggiungere il 75% del corpo elettorale, atteso il valore di pronunciamento fondamentale di una tale comunità che solo attraverso pochi partecipanti deciderebbe di non esistere più lasciando essere una trasformazione dagli incerti contenuti ad esempio magari senza la previsione della istituzione di un numero di Municipi corrispondenti a quelli cancellati per garantire identità e servizi minimi equamente distribuiti per l’intero comprensorio degli eventuali ex comuni o anche in numero superiore (Per Ischia magari Panza, Testaccio, Sant’Angelo, Campagnano oltre ai sei comuni).
Del resto anche il diritto privato quando vuole richiamare l’attenzione dell’agente sull’atto che si appresta a concludere – ad esempio la forma scritta in alcuni negozi – imposti come requisito di validità – il diritto ci sorregge nella sua maestosità – e per renderlo opponibile ai terzi talora per procedure più importanti prevede ulteriori forme di pubblicità (…)
LA PORTATA DELL’ART. 118 DELLA COSTITUZIONE
Orbene leggiamo l’art. 118 della Costituzione: “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. (comma I)
I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. (comma II). E inoltre al Comma IV “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.” Dunque per il principio di sussidiarietà Tu regione nelle materie di pertinenza esclusiva della autonomia locale – e cosa c’è di più autonomo del darsi autarchicamente norme staturie e forme di partecipazione popolare comprese le soglie per la validità dei referendum che toccano la vita del comune? – non puoi intervenire, questa è opinione diffusa tra gli operatori del diritto pubblico..
LA LEGGE 56/14 E LE AREE E CITTA’ METROPOLITANE
Inoltre la legge 56/14 con la nascita delle città metropolitane rende politicamente obsoleta benchè operabile la questione della unificazione dei comuni sopra i 5000 abitanti; e rilancia semmai la possibilità già oggi contemplata dal D.Lgs 267/2000 e da alcune altre leggi speciali di poter intervenire in forma associata, consorziata, coordinata e unitaria attraverso una serie di istituti giuridici e forme legali di gestione dei servizi.
PERPLESSITA’ SUL PERCORSO GIURIDICO SEGUITO
Perchè dunque non essendovi più sovraordinazione tra regione e comuni, i comuni dovrebbero importare per un referendum regionale le regole di un altro ente equiordinato che a mio avviso, e lo dico sul piano giuridico e politico, non può – secondo l’art. 114 della Costituzione – dettare norme a un comune abbattendo soglie di validità di un referendum avente ad oggetto la cancellazione di se stesso.
E’ forse una aporia.
REFERENDUM CONSULTIVO REGIONALE
Lo stesso Statuto della Regione Campania approvato nel 2009 prevede in relazione al referendum consultivo: ARTICOLO 14 – Referendum consultivo
1. Il Consiglio regionale può deliberare l’indizione di referendum consultivi su tutte le iniziative ed i provvedimenti di competenza della Regione.
Bene ! Ma l’art. 114 della Costituzione a mio avviso sottrae la possibilità da parte della Regione di potere cancellare dei comuni o unificarli. E inoltre rimane la questione a mio avviso che anche dove possibile dovrebbe prevedersi una soglia dal 50, 01% dei partecipanti al voto fino al più idoneo 75% trattandosi di trasformazione di ente.
E questo dico rileggendo il comma II dell’art. 114 della Costituzione che afferma
“I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.”
Vengono in rilievo gli Statuti, i poteri e le funzioni dei comuni.
IL FUOCO DEL RAGIONAMENTO
Se un comune prevede al suo interno e per i cittadini la possibilità di indire un referendum consultivo le stesse norme devono valere anche per le consultazioni intercomunale, si potrebbero osservare analogicamente le fattispecie dei collegamenti negoziali, o i principi di assorbimento e prevalenza tra gli ordinamenti considerandoli come modello logico ma questo appare ovviamente non congruente.
L’ITER PROCEDURALE SEGUITO E LE MIE PERPLESSITA’
Torniamo quindi allo Statuto della Regione che al punto 2.dell’art. 14 recita: “Sono obbligatoriamente sottoposte a referendum consultivo delle popolazioni interessate le proposte di legge concernenti la istituzione di nuovi comuni e i mutamenti delle circoscrizioni e delle denominazioni comunali. e inoltre al p..3.”Se la votazione sul referendum ha avuto esito negativo, la stessa richiesta non può essere ripresentata
nella stessa legislatura. Orbene il referendum sul comune unico si svolse nel 2011 e vi partecipo’ poco più del 25 % della popolazione. Troppo poco per decidere sulla vita di sei storie e di sei città.
TIMORI PER LO SCENARIO E LA LEGGE 56/14
Tanto è vero e torno alla competenza dello Stato che la trasformazione in base alla legge 56/14 delle Città Metropolitana è stabilita con legge dello Stato.
Qui sarebbe necessaria una monografia sui ritardi della creazione delle aree metropolitane, il concetto di città metropolitana, le funzioni, le deleghe, il tipo di elezioni svoltasi etc. e perciò non insistiamo ma certo la stessa nascita delle città metropolitana a mio avviso nel 2014 supera anche le eventuali adozioni di provvedimenti di altri enti e soprattutto vi è necessità di una lettura integrata e coordinata tra tutte le norme prima di decretare valido al di là della soglia di partecipazione ogni referendum con all’oggetto la eventuale cancellazione di enti autonomi in base all’art.114 Cost.
La materia è vasta basti pensare solo all’art. 1 nn. 111 e seguenti sulla Unione dei Comuni per capire che occorre non lanciarsi in affrettate conclusioni sull’assetto futuro delle autonomie locali. Per non dire della incorporazione etc.
IO MANIFESTO IL TIMORE DI UN CAOS REGOLAMENTARE SE NON SI PONE UNO STUDIO PROFONDO E CONTINUO DELL’EFFETTO DI UNA EVENTUALE FUSIONE O INCORPORAZIONE O UNIONE DI COMUNI sul piano fiscale, urbanistico etc etc.
Ma questa è opinione e rimane a chi la esprime, Torniamo per un attimo alla legge 56/14. Ebbene esaminiamo questi tre punti: 131. Le regioni, nella definizione del patto di stabilita’ verticale, possono individuare idonee misure volte a incentivare le unioni e le fusioni di comuni, fermo restando l’obiettivo di finanza pubblica attribuito alla medesima regione. 132. I comuni risultanti da una fusione, ove istituiscano municipi, possono mantenere tributi e tariffe differenziati per ciascuno dei territori degli enti preesistenti alla fusione, non oltre l’ultimo esercizio finanziario del primo mandato amministrativo del nuovo comune. 133. I comuni risultanti da una fusione hanno tempo tre anni dall’istituzione del nuovo comune per adeguarsi alla normativa vigente che prevede l’omogeneizzazione degli ambiti territoriali ottimali di gestione e la razionalizzazione della partecipazione a consorzi, aziende e societa’ pubbliche di gestione, salve diverse disposizioni specifiche di maggior favore.”
LA CONCLUSIONE: FERMARSI E RIFLETTERE
Capite bene che su queste materie non possiamo essere così assenti dalla indizione di continue giornate di studio, di confronto e di elaborazione.
PONGO QUESTE QUESTIONI PER DISCUTERE E PER FARE ESERCITARE AD OGNI CITTADINO IL PROPRIO DIRITTO-DOVERE DI DECIDERE SE INFORMATO E CON LA POSIZIONE DI GARANZIE SU UN AMPIO QUORUM SE OGGETTO DELLA CONSULTAZIONE REFERENDARIA E ‘ADDIRITTURA LA CANCELLAZIONE DI SEI COMUNI AUTONOMI
Una simile riflessione è puramente sviluppata sul piano logico e poi su quello giuridico per dimostrare come non vi può essere illogicità con una barriera partecipativa al rovescio: cioè si elimina la storia autonoma di un Comune e lo si cancella, per esempio anche se votano mille persone, e invece non si può cambiare una delibera di quel comune perchè la normativa statutaria pone elevatissime soglie di accesso (per esempio, 50,01 per cento di partecipazione) attraverso un quorum-barriera per la indizione E/O la validità del referendum. Questo dunque non è un discorso nel merito del referendum e non è neanche una proclamazione di schieramento, è invece un richiamo alla riflessione ponderata sul concetto di democrazia politica, di isonomia e di logica giuridica: perchè prevedere per referendum su micromaterie soglie del 50% e su quelli regionali che magari pongano scelte su cancellazione di interi comuni e delle loro storie identitarie e autonome potere rendere valida la consultazione senza alcuna barriera, alcun quorum e una inadeguata informazione sugli effetti immediati e mediati di una tale pronuncia referendaria.
Una ultimissima domanda sempre sul piano formale e giuridico, nel momento in cui uno degli enti interessati alla fusione dichiarasse per esempio il dissesto finanziario che accadrebbe nella articolazione del nuovo ente. E se il dissesto riguardasse due o tre enti mentre non si verificherebbe in altri due o tre.
Sarebbe bello rispondere risposte certe di chi è certo delle proprie convinzioni ma non navigando in superficie bensì scendendo nella officina di una eventuale costruzione di un nuovo ente. Grato per l’attenzione avendo voluto scrivere nel pieno esercizio dell’articolo 21 della Costituzione della Repubblica.
LUCIANO VENIA – Promotore della Rinascita di Ischia