ISCHIA – Anche in questi giorni, il comune di Ischia continua a perdere le cause. Infatti, recentemente, è stata pubblicata una sentenza che sancisce la sconfitta dell’ente nella vicenda del 2015 inerente alla questione Sir -villa orizzonte. I giudici del tar bocciano il ricorso del comune di Ischia e danno pienamente ragione all’Asl Na 2.

I giudici scrivono:

 “ In buona sostanza, la regolamentazione di riferimento assegna alle ASL il compito di individuare l’offerta di assistenza psichiatrica più adeguata al territorio di riferimento, allocando tra ASL ed enti locali il finanziamento della gestione delle strutture individuate come più appropriate al trattamento dei pazienti psichiatrici.

Sotto questo profilo non coglie nel segno nemmeno la dedotta violazione del rapporto tra il numero di abitanti e le strutture SIR, dovendosi considerare che tale indice (di cui al DGR n. 168/1997 e d.P.R. 10 novembre 1999) riguarda l’offerta assistenziale sul piano regionale ai fini del rilascio dei provvedimenti di autorizzazione e accreditamento e non invece l’articolazione nell’ambito territoriale della medesima ASL dell’offerta assistenziale.

In definitiva i motivi di ricorso si appalesano infondati e il ricorso deve essere respinto”.

Il testo integrale della SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale xxx del 2015, proposto da
Comune di Ischia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Pantalone, con domicilio digitale presso la PEC professionale del difensore;

contro

Asl Napoli 2 Nord, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Domenico Sorrentino, con domicilio digitale presso la PEC professionale del difensore;

nei confronti

Consorzio di Cooperative Gesco (non costituito in giudizio);

per l’annullamento,

previa sospensione degli effetti,

1.della deliberazione n.506/2015, comunicata in data 18/09/2015, avente ad oggetto la rimodulazione dell’appalto SIR ISCHIA (ASL Napoli 2 – deliberazione n. 571/2013 – soggetto affidatario: Consorzio Cooperative Gesco – dal 01/11/2013 al 31/10/2017) , nella parte in cui limita le necessità sanitarie isolane a tre sole comunità alloggio all’esito della valutazione della Commissione medica incaricata della valutazione clinica dei pazienti già ricoverati presso le tre strutture presenti nel territorio isolano

2.degli atti preordinati, connessi e conseguenti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’ASL Napoli 2 Nord;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza smaltimento del giorno 14 ottobre 2020 il dott. Domenico De Falco e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato il 18 novembre 2015 e depositato il successivo 15 dicembre, il Comune di Ischia ha premesso che con Deliberazione n. 571 del 13 giugno 2013, la ASL Napoli 2 Nord ha affidato al Consorzio di Cooperative Gesco l’appalto SIR di Pozzuoli, Giugliano, Ischia per il quadriennio 1° novembre 2013 – 31 ottobre 2017, prevedendo l’attivazione di tre strutture residenziali e definendo le prestazioni professionali richieste al soggetto gestore.

Il contratto di locazione di una delle strutture (Villa Orizzonte per 10 pazienti SIR presso il Comune di Barano d’Ischia), prosegue il Comune ricorrente, veniva tuttavia risolto e i pazienti erano trasferiti presso la struttura denominata “Villa Stefania” presso il Comune di Casamicciola Terme che tuttavia ne disponeva la chiusura con ordinanza n. 14 del 2014 (avverso la quale la ASL Napoli 2 Nord proponeva ricorso innanzi a questo Tribunale, respinto con sentenza 17 dicembre 2014 n. 555 della Sezione V, confermata in appello).

Con delibera 8 settembre 2015, la ASL Napoli 2 Nord ha rimodulato le prestazioni oggetto di appalto stipulando un nuovo accordo con il consorzio affidatario della gestione, limitando le strutture psichiatriche sull’Isola a sole tre “Comunità Alloggio” ed eliminando quindi l’unica SIR.

Sul dichiarato presupposto che il proprio interesse a contestare l’operata rimodulazione dell’offerta assistenziale derivi dall’aggravio di spesa per l’ente locale (tenuto a sostenere una maggiore aliquota delle spese di alloggio dei pazienti nelle Comunità alloggio), il Comune di Ischia ha chiesto, con il ricorso introduttivo del presente giudizio, l’annullamento, previa sospensione cautelare, della deliberazione in questione, sulla base dei seguenti motivi.

I) Difetto di istruttoria; erronea valutazione della situazione di fatto; contraddittorietà tra provvedimenti; ingiustizia manifesta ed irragionevolezza del provvedimento impugnato; violazione artt. 32 e 38 della Costituzione.

Parte ricorrente adduce che la rimodulazione dell’offerta assistenziale sanitaria sarebbe la conseguenza della chiusura ordinata dal Comune di Casamicciola della struttura adibita a SIR; ne conseguirebbe la contraddittorietà con la precedente statuizione con cui la ASL aveva indetto l’appalto affidato alla Gesco dalla quale risultava un determinato fabbisogno di posti SIR.

Del resto, prosegue il Comune ricorrente, il rapporto redatto dai dirigenti della UOSM in data 5 marzo 2015 evidenzia, invece, che tra i pazienti ricoverati ve ne erano alcuni affetti da patologie trattabili solo nel contesto di una SIR e non nelle “Comunità Alloggio”.

In ogni caso l’istruttoria sarebbe stata superficiale e non vi sarebbe stato contraddittorio con il Comune, finendo per giungere all’assurda conclusione che sull’isola di Ischia non vi sarebbero pazienti bisognevoli di assistenza di una SIR. Ma tale risultato sarebbe frutto della circostanza che la commissione incaricata dalla ASL era composta da dipendenti della stessa Azienda e non darebbe sufficienti garanzie di imparzialità che solo un accertamento disposto dal Tribunale potrebbe assicurare.

II) Violazione di legge (artt. 32 e 38 Cost., l.r. n. 11/2007, Delibera della Giunta Regionale Campania n. 666 del 6 dicembre 2011, l. n. 241/1990; violazione del principio di partecipazione; violazione del giusto processo); violazione D.G.R. n. 168/1997; d.P.R. 10.11.199; eccesso di potere; sviamento di potere; difetto omessa motivazione.

Ai sensi della delibera della Giunta Regionale 666/2011 le Comunità alloggio non consentirebbero un controllo continuo e la garanzia di osservanza delle prescrizioni farmacologiche dei pazienti, trattandosi di strutture in cui la presenza del personale sanitario è limitata ad alcune fasce orarie.

Tale organizzazione sarebbe, prosegue la ricorrente, inappropriata al trattamento di patologie quali la schizofrenia, con conseguente rischio anche per l’incolumità sociale.

Peraltro, la contestata rimodulazione dell’assistenza per pazienti psichiatrici comporta un maggiore contributo da parte degli enti locali senza che essi abbiano provveduto ai necessari stanziamenti in bilancio.

A ciò si aggiunga che tale limitazione assistenziale violerebbe anche i provvedimenti programmatici regionali che assicurano un numero di posti SIR pari a 2 ogni 10.000 abitanti (DGR n. 168/1997 e d.P.R. 10 novembre 1999), finendo in tal modo per ledere il diritto costituzionale alla salute dei cittadini.

Si è costituita in resistenza la ASL Napoli 2 Nord che ha contestato in fatto e in diritto la ricostruzione la ricostruzione operata da parte ricorrente.

Con ordinanza del 27 gennaio 2016, n. 155 questa Sezione ha respinto l’istanza di sospensione cautelare non ravvisando il presupposto del pregiudizio irreparabile.

All’udienza pubblica straordinaria per lo smaltimento dell’arretrato del 14 ottobre 2020 la causa è stata introitata in decisione.

Con la deliberazione impugnata, la ASL Napoli 2 Nord ha rimodulato l’offerta assistenziale sull’isola di Ischia per pazienti psichiatrici, originariamente articolata in due strutture a bassa intensità ed una SIR (Struttura Intermedia Residenziale), disponendone la sostituzione con tre Comunità Alloggio.

A tale esito la ASL è giunta sulla base della valutazione dei pazienti presenti presso le strutture preesistenti, operata da una Commissione specialistica di psichiatri, dalla quale è emerso che l’offerta dei servizi assistenziali psichiatrici sarebbe in esubero rispetto alle esigenze territoriali. La rimodulazione in questione, secondo quanto rappresentato nella gravata delibera, comporterebbe anche un rilevante risparmio di spesa per la ASL, in quanto il finanziamento del riformato sistema assistenziale territoriale comporterebbe una maggiore partecipazione degli enti locali ai costi di gestione.

Con i due motivi di ricorso, il Comune ricorrente, confortato dalla relazione versata in atti, sostiene che l’articolazione dell’offerta assistenziale psichiatrica sull’isola prefigurata dalla convenuta ASL non sarebbe adeguata alle esigenze assistenziali dei pazienti che erano ricoverati presso la SIR, in violazione degli indici relativi al rapporto tra numero di strutture SIR e popolazione.

Tale decisione inoltre sarebbe fondata su una valutazione meramente finanziaria e di una istruttoria compiuta da una commissione medica della stessa ASL che non garantirebbe imparzialità. Infine la delibera comporterebbe l’effetto di obbligare gli enti locali competenti a sostenere un maggiore esborso senza che all’istruttoria abbiano partecipato gli enti locali interessati.

I motivi non meritano positiva considerazione.

Deve rilevarsi che con la deliberazione commissariale impugnata, la convenuta ASL Napoli 2 Nord è intervenuta sull’appalto in essere con il soggetto (la Gesco) a cui era stata affidata la gestione delle strutture assistenziali psichiatriche dell’isola di Ischia, rimodulando l’oggetto del rapporto in essere mediante la sostituzione della struttura SIR con una Comunità Alloggio.

Giova rammentare che con D.G.R.C. n. 666/2011 e il DCA n. 5/2011 è stato avviato nella Regione Campania un ampio processo di riconversione ed adeguamento delle strutture residenziali e semiresidenziali per soggetti adulti con disagio psichiatrico in grado di coprire i diversi gradi di bisogno di assistenza (sanitario – intensivo ed estensivo, sociosanitario e sociale) e, pertanto, di perseguire i principi/diritti dell’inclusione.

In particolare, la D.G.R.C. n. 666/2011 ha ravvisato la necessità di realizzare nuove soluzioni residenziali abitative per persone con disagio psichico attraverso la sperimentazione di servizi residenziali a “bassa intensità assistenziale”, denominati “Gruppo Appartamento e Comunità Alloggio”, che, dal punto di vista strutturale presentano dimensioni ridotte rispetto alle SIR e che devono essere realizzate attraverso una collaborazione stretta tra gli operatori del Servizio Sociale dell’Ambito Territoriale e gli operatori dei Dipartimenti di Salute Mentale delle AA.SS.LL., ribadendo la rilevanza del concorso del Dipartimento di Salute Mentale delle AA.SS.LL. nel progetto individualizzato per soggetti psichiatrici concordato nelle unità di valutazione integrate (U.V.I.).

Diversamente da quanto prospettato da parte ricorrente, gli indirizzi appena sintetizzati non assegnano ai Comuni una specifica competenza in ordine all’organizzazione della rete territoriale di assistenza psichiatrica, attribuendo invece alle AA.SS.LL. il compito di svolgere le valutazioni cliniche necessarie ad individuare i percorsi terapeutici più adeguati, in coerenza con la natura sanitaria della valutazione da operare.

In tale contesto, la deliberazione gravata attua le previsioni di cui alla segnalata D.G.R.C., in quanto la ASL convenuta ha incaricato una Commissione formata da psichiatri con lo specifico compito di procedere alla valutazione individualizzata dei pazienti ricoverati presso le strutture dell’isola di Ischia “Villa Stefania”, “Villa Fasolara” e “Villa Alessandria”, da cui è emersa la maggiore appropriatezza delle prestazioni assistenziali mediante modalità di trattamento dei pazienti in “Comunità Alloggio”, al fine di favorirne il recupero e il reinserimento sociale.

Né una tale valutazione potrebbe essere considerata non imparziale perché adottata da una commissione formata da psichiatri designati dalla stessa ASL, avendo l’Azienda convenuta esercitato un potere che pienamente rientra nell’ambito delle sue esclusive prerogative e competenze e alla quale gli enti locali non possono che essere estranei trattandosi di decisione connotata da profili di discrezionalità esclusivamente tecnico-sanitaria, coerentemente rimessa ad un collegio di psichiatri con il compito di valutare l’assetto ottimale dell’assistenza psichiatrica nel contesto isolano dopo aver apprezzato le esigenze terapeutiche dei pazienti.

Sotto questo aspetto non può essere accolta l’istanza istruttoria con la quale parte ricorrente ha sollecitato l’esecuzione di una CTU su tali profili.

E infatti, il limite che il sindacato giurisdizionale incontra rispetto a determinati elementi valutativi di concetti giuridici indeterminati – quali anche quelli che, come nella specie, si connotano per la sussistenza di un elevato grado di discrezionalità tecnica – non costituisce un limite ai poteri del giudice suscettibile di risolversi in una minorata tutela della situazione giuridica sottostante, “bensì la conseguenza del modo in cui è congeniata la fattispecie normativa sottostante, ovvero del parametro che il legislatore, in ragione della peculiare materia che viene in considerazione, ha inteso utilizzare per disciplinare il comportamento delle parti. Tale caratteristica non può non riflettersi sulla valutazione della conformità dei fatti alla relativa fattispecie astratta, che sarà declinabile, come già detto, in termini di elevata attendibilità, con esclusione della possibilità per il giudice di sostituirsi all’amministrazione, quale precipitato dal principio cardine di separazione dei poteri sui quali si basa il nostro ordinamento” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 6 ottobre 2020, n. 5883).

Peraltro, in punto di fatto, è rimasta incontestata l’affermazione della ASL secondo cui per nessuno dei pazienti inseriti nelle Comunità Alloggio operanti ad Ischia è stato disposto il trasferimento presso strutture a più elevata intensità assistenziale comunque presenti sulla terra ferma (possibilità peraltro pur sempre esistente qualora se ne presentasse la necessità).

La circostanza, poi, per la quale il Comune ricorrente sia tenuto a sopportare un maggior impegno per finanziare la nuova rete di assistenza non implicava anche la necessità di coinvolgere l’ente locale nell’istruttoria procedimentale, facendosi questione, come visto, di una valutazione di tipo assistenziale dai contenuti tipicamente sanitari rispetto alla quale esso è estraneo e che quindi si pone quale fatto esterno prodotto dalla legge regionale n. 11/2007 che assegna ai Comuni un maggior onere per il sostegno finanziario delle “Comunità Alloggio” rispetto alle SIR.

In buona sostanza, la regolamentazione di riferimento assegna alle ASL il compito di individuare l’offerta di assistenza psichiatrica più adeguata al territorio di riferimento, allocando tra ASL ed enti locali il finanziamento della gestione delle strutture individuate come più appropriate al trattamento dei pazienti psichiatrici.

Sotto questo profilo non coglie nel segno nemmeno la dedotta violazione del rapporto tra il numero di abitanti e le strutture SIR, dovendosi considerare che tale indice (di cui al DGR n. 168/1997 e d.P.R. 10 novembre 1999) riguarda l’offerta assistenziale sul piano regionale ai fini del rilascio dei provvedimenti di autorizzazione e accreditamento e non invece l’articolazione nell’ambito territoriale della medesima ASL dell’offerta assistenziale.

In definitiva i motivi di ricorso si appalesano infondati e il ricorso deve essere respinto.

La novità di alcune delle questioni scrutinate giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2020 con l’intervento dei magistrati:

Gianluca Di Vita, Presidente FF

Domenico De Falco, Primo Referendario, Estensore

Francesco Tallaro, Primo Referendario

 
 
L’ESTENSOREIL PRESIDENTE
Domenico De FalcoGianluca Di Vita
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO