Notizia in anteprima– Come al solito i politici ischitani al potere non servono a niente. Il ricorso di alcune associazioni mediche salva anche il P.S.A.U.T di Ischia. Messa K.O la delibera dell’Asl. Ecco la sentenza del Tar Campania.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5707 del 2012, proposto da:
Unione Medici Unità Sanitaria – U.M.U.S., in persona del legale rappresentante dott. Francesco Veniero, e L’E.C.O. della fascia costiera, in persona del legale rappresentante Lucia De Cicco, associazioni entrambe rappresentate e difese dall’avv. Michele Romaniello, con domicilio eletto in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R.;
contro
A.S.L. NA 2 Nord, in persona del direttore generale p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Amalia Carrara e domiciliata in Napoli presso la Segreteria del T.A.R., ex art. 25 c.p.a.;
per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia della delibera dell’A.S.L. NA 2 Nord n. 881 del 30/10/12.
Visti il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Asl NA 2 Nord;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 luglio 2013 il dott. Pierluigi Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Col ricorso in trattazione, notificato il 21 dicembre 2012 e depositato il giorno 28 seguente, le due associazioni individuate in epigrafe hanno impugnato la delibera n. 881 del 30 ottobre 2012 con cui il direttore generale dell’A.S.L. NA 2 Nord ha provveduto “alla delocalizzazione delle attività di primo soccorso ambulatoriale territoriale” dei PSAUT di Arzano, Afragola, Marano, Varcaturo ed Ischia, presso il Pronto Soccorso di quattro Presidi Ospedalieri aziendali. In particolare, è stato disposto che le attività dei primi due P.S.A.U.T. sopra indicati fossero svolte presso il P.O. San Giovanni di Dio di Frattamaggiore, quelle del terzo P.S.A.U.T. presso il P.O. San Giuliano di Giugliano, quelle del quarto presso il P.O. Santa Maria delle Grazie di Pozzuoli e quelle dell’ultimo presso il P.O. Anna Rizzoli di Ischia e si è dato mandato ai direttori degli uffici in indirizzo di adottare i provvedimenti consequenziali
A sostegno dell’azione le ricorrenti hanno formulato i seguenti motivi di diritto:
1-2) violazione e falsa applicazione dell’art. 117 Cost., della L.R. Campania n. 2 dell’11.1.1994, del D.P.R. n. 270 del 2000, delle deliberazioni della Giunta della Regione Campania n. 2343 del 18.7.2003, n. 1570 del 6.8.2004, n. 1268 del 16.7.2009, del decreto del Commissario ad acta per la prosecuzione del piano di rientro del settore sanitario n. 49 del 27.9.2010 e del decreto del Presidente della Regione Campania n. 57 del 14.6.2012 – eccesso di potere per sviamento, insussistenza dei presupposti, contraddittorietà, illogicità – ove si lamenta che il direttore generale dell’A.S.L. Na 2 Nord, esercitando un potere non previsto dall’evocata normativa di settore, al di là della terminologia adoperata, avrebbe sostanzialmente provveduto alla soppressone dei cinque P.S.A.U.T. attraverso il loro accorpamento presso il Pronto Soccorso dei suindicati Presidi Ospedalieri, stravolgendo in tal modo l’organizzazione della rete dell’emergenza sanitaria e privando peraltro irrazionalmente alcuni comuni della struttura indispensabile per i casi di urgenza terapeutica;
3-4) difetto di motivazione – ulteriore violazione delle previsioni normative di settore già richiamate – eccesso di potere sotto diversi profili – difetto di istruttoria – ove si deduce anche la violazione del Piano sanitario regionale, approvato in data 22.3.2011, e dei decreti regionali n. 49 del 27.9.2010 e n. 57 del 14.6.2012, coi quali sono stati fissati i criteri per la riorganizzazione della rete territoriale dei presidi dell’emergenza urgenza, stabilendosi, tra l’altro, la necessità della previa redazione dei piani attuativi aziendali e della loro approvazione regionale; il provvedimento impugnato, inoltre, riproporrebbe le scelte già operate dall’A.S.L. con deliberazione n. 631 del 26.7.2012, avente ad oggetto l’adozione del suddetto piano attuativo aziendale, che tuttavia non risulterebbe approvato dalla Regione.
Si è costituita in resistenza l’intimata Azienda, eccependo in via pregiudiziale l’inammissibilità del ricorso, per carenza di legittimazione attiva delle due associazioni instanti, e concludendo comunque con richiesta di reiezione della domanda anche nel merito per l’infondatezza delle censure attoree.
Alla camera di consiglio del 23 gennaio 2013 il difensore delle ricorrenti ha rinunciato alla domanda cautelare formulando istanza di una sollecita fissazione dell’udienza pubblica di discussione della causa nel merito.
Successivamente la parte ricorrente ha depositato memoria difensiva ed ulteriori documenti, controdeducendo alle argomentazioni avversarie ed insistendo nella richiesta di accoglimento della domanda.
Alla pubblica udienza del 3 luglio 2013 la causa è stata chiamata e, quindi, sentite le parti presenti, come da verbale, è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Come precisato nella premessa in fatto che precede, è controversa la delibera con cui il direttore generale dell’A.S.L. NA 2 Nord, in data 30 ottobre 2012, ha provveduto “alla delocalizzazione delle attività di primo soccorso ambulatoriale territoriale” dei cinque PSAUT siti nell’ambito territoriale di propria competenza presso il Pronto Soccorso dei quattro Presidi Ospedalieri sopra meglio specificati.
2. In via preliminare va disattesa l’eccezione di inammissibilità del gravame, sollevata dalla resistente A.S.L., per la presunta carenza di legittimazione attiva sia dell’Unione Medici Unità Sanitaria (U.M.U.S.) che dell’E.C.O. della fascia costiera.
2.1. Con riguardo alla prima associazione, è pacifico in giurisprudenza che i sindacati non possono agire per la difesa di singole posizioni o di interessi di una sola parte degli iscritti ma sono invece legittimati ad agire in giudizio a tutela delle prerogative dell’organizzazione sindacale, quale istituzione esponenziale di una determinata categoria di lavoratori e degli interessi collettivi della categoria stessa, interamente considerata (cfr., per tutte, Consiglio di Stato, sez. VI, 30 gennaio 2007, n. 351; 10 marzo 2011, n. 1540), come accaduto nel caso di specie. Infatti, nella concreta fattispecie, l’associazione sindacale risulta senz’altro titolare di una posizione soggettiva che la legittima all’azione in relazione alla natura organizzatoria del provvedimento impugnato, che incide sulla rete territoriale dell’emergenza sanitaria e, dunque, sulle relative dotazioni organiche nonché sulle concrete modalità di svolgimento dell’attività lavorativa dei medici. Depongono inequivocabilmente in tal senso sia lo statuto del sindacato – ove si afferma, all’art. 5, che “L’U.M.U.S. tutela gli interessi economici e morali delle categorie mediche in rapporto di lavoro dipendente o convenzionato con le UU.SS.LL.” – sia la circostanza che la stessa organizzazione è stata previamente consultata, ai sensi dell’art. 6 del decreto legislativo n. 165 del 2001, ed ha fatto pervenire proprie deduzioni critiche (in data 23.10.2012), come può leggersi nella premessa della proposta di delibera avanzata congiuntamente dal direttore dell’U.O.C. 118 ed emergenza territoriale e dal coordinatore delle direzioni mediche ospedaliere della stessa A.S.L. Napoli 2 nord.
2.2. Del pari va riconosciuta la titolarità di una situazione soggettiva differenziata e qualificata in capo all’associazione di promozione sociale e volontariato L’E.C.O. della fascia costiera, particolarmente radicata nell’ambito territoriale del Comune di Giugliano in Campania, che l’abilita ad agire in giudizio a tutela dell’interesse collettivo dei relativi abitanti a conservare l’attuale localizzazione del P.S.A.U.T. di Varcaturo. Invero, la suddetta associazione – coerentemente con lo scopo associativo (art. 3 dello statuto), consistente nel “promuovere ogni iniziativa […] utile e necessaria a tutelare l’ambiente e la salute dei cittadini, agendo attraverso campagne di sensibilizzazione dell’opinione pubblica e di tutti gli Organi istituzionali che abbiano il potere di intervenire, in maniera diretta ed indiretta, per garantire la tutela del diritto alla salute dei cittadini […]” –ha promosso una raccolta di sottoscrizioni contro la preannunciata chiusura del P.S.A.U.T. di Varcaturo e, in tale veste, già nel luglio 2012, ha trasmesso l’istanza a varie istituzioni ed enti (ivi compresa l’ASL Napoli 2 Nord) ed è stata pure convocata davanti alla I Commissione del Consiglio Regionale della Campania (cfr. resoconto dell’audizione del 30 ottobre 2012 depositato dall’amministrazione resistente).
3. Nel merito il ricorso è fondato.
Ad avviso del Collegio merita accoglimento la censura con cui le due associazioni ricorrenti lamentano che il direttore generale dell’A.S.L. NA 2 Nord ha adottato l’impugnato provvedimento di riorganizzazione della rete territoriale dei presidi dell’emergenza urgenza senza la previa formazione del piano attuativo aziendale, il cui perfezionamento necessita anche del coinvolgimento del Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di rientro del settore sanitario della Regione Campania, come si chiarirà qui di seguito.
4. Giova premettere che nella Regione Campania, nel quadro della L.R. n.2 del 1994, istitutiva del Sistema integrato dell’emergenza sanitaria, sono state emanate le deliberazioni di Giunta Regionale n. 2343 del 18 luglio 2003, avente ad oggetto “Nuove linee guida per la organizzazione dei presidi di assistenza sanitaria territoriale”, e n. 43 del 6 settembre 2004, con cui sono state fornite disposizioni procedurali ed indirizzi operativi e si è approvato l’assetto organizzativo del servizio di emergenza urgenza territoriale 118, come definito nei documenti ivi allegati. In attuazione delle menzionate delibere, sono stati localizzati ed attivati, nell’ambito territoriale di riferimento dell’ASL Napoli 2 Nord, cinque presidi P.S.A.U.T. (Servizi di Assistenza ed Urgenza Territoriale) – strutture aperte al pubblico tutti i giorni dell’anno per 24 ore al giorno ove è espletata anche attività d’osservazione medica breve e di piccola chirurgia – siti nei comuni di Arzano, Afragola, Marano, Varcaturo ed Ischia, operanti fino al momento in cui è stato reso esecutivo il provvedimento oggetto del presente giudizio.
4.1. Deve poi aggiungersi che, in relazione alla nota situazione di squilibrio finanziario del servizio sanitario regionale, con delibera di G. R. n.460 del 20 marzo 2007, è stato approvato il Piano di rientro dal disavanzo e con la L.R. n.16 del 28 novembre 2008 sono state previste misure straordinarie di razionalizzazione e riqualificazione per il rientro dal disavanzo, tra le quali è anche indicato, all’art.6, comma 4, un piano di rimodulazione della rete dell’emergenza da adottarsi con provvedimento della Giunta regionale. Con successiva deliberazione n.1268 del 16 luglio 2009, la Regione ha approvato gli “indirizzi operativi per la riorganizzazione delle postazioni PSAUT, SAUT” stabilendo inoltre che “i vertici delle Aziende Sanitarie Locali della Regione dovranno adeguare l’organizzazione delle postazioni PSAUT e SAUT, secondo le indicazioni contenute negli allegati indirizzi operativi, entro il termine di tre mesi dalla data di adozione della presente delibera mediante un piano aziendale di riorganizzazione approvato con provvedimento comprovante l’avvenuto adeguamento”, da trasmettere all’A.G.C. – Assistenza sanitaria “per le conseguenti verifiche.”
4.2. A seguito del commissariamento della Regione Campania(a partire dal 24 luglio 2009), il Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di rientro del settore sanitario ha emanato molteplici provvedimenti, tra i quali si segnala, per quanto di interesse per la presente controversia, il decreto n.49 del 27 settembre 2010, con cui si è disposto, tra l’altro, che “i Direttori Generali ed i Commissari straordinari delle Aziende Sanitarie campane entro 30 giorni dalla pubblicazione sul BURC del presente atto procederanno alla presentazione di un piano attuativo aziendale di riorganizzazione, riconversione, riallocazione e/o dismissione dei propri presidi, ovvero di concentrazione di funzioni specifiche come quelle relative alle attività di emergenza e di pronto soccorso.”
Lo stesso commissario, con successivo decreto n. 22 del 22 marzo 2011, ha approvato il Piano sanitario regionale 2011-2013 – ai sensi del punto t) della delibera della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 24 aprile 2010 – pubblicato sul BURC del 27 maggio 2011. Ivi si prevede, tra l’altro, al punto 3.2., circa le azioni preliminari da realizzare in materia di Riorganizzazione della rete dei presidi di Continuità Assistenziale e degli Ambiti di AssistenzaPrimaria, che “È affidato al management aziendale il compito, entro 90 giorni dall’adozione del presente Piano, alla luce delle considerazioni e dei vincoli sopra descritti e nel rispetto delle disposizioni regionali già vigenti, di procedere al monitoraggio delle attività svolte all’interno dei Presidi attivati utilizzando affidabili indicatori di efficienza e di efficacia utili a misurare l’attività e le prestazioni erogate dai medici di Continuità Assistenziale nei singoli presidi attivati e conseguentemente adottare ogni opportuna iniziativa al fine di promuovere una complessiva riorganizzazione e riqualificazione del servizio.” Il medesimo organo straordinario ha, infine, approvato, con decreto n.57 del 14 giugno 2012, le “Linee di indirizzo regionali per la Pianificazione Attuativa Aziendale per l’Emergenza-Urgenza”, disponendo, tra l’altro: “1. che i Direttori Generali o Commissari Straordinari delle Aziende sanitarie approvino il piano attuativo aziendale per l’emergenza-urgenza (PAA-EMUR) con proprio atto, entro trenta (30) giorni dalla pubblicazione del presente provvedimento, in attuazione delle linee di indirizzo approvate […]; 2. che il Commissario ad Acta per il Piano di Rientro effettua, per il tramite degli uffici regionali all’uopo preposti, la verifica di conformità del PAA-EMUR al presente atto d’indirizzo e alle linee di programmazione regionale; 3. che qualora il Commissario ad Acta per il Piano di Rientro rilevi la mancanza di conformità del PAA-EMUR alle presenti linee di indirizzo e alle linee di programmazione regionale, rinvia il medesimo al Direttore Generale e al Commissario straordinario per i necessari adeguamenti; 4. che, sulla scorta degli eventuali rilievi effettuati, l’azienda provvede, entro i successivi 15 giorni alla regolarizzazione dei contenuti e al recepimento delle indicazioni regionali; 5. che, a seguito dell’approvazione del PAA-EMUR da parte del commissario ad acta, lo stesso sarà pubblicato sul BURC: L’Azienda provvederà quindi alla pubblicazione sul proprio sito web.”
5. Così delineato il quadro normativo di riferimento, il Collegio osserva, in primo luogo, che il provvedimento in contestazione –al di là dell’impropria e riduttiva terminologia adoperata, laddove si afferma di voler procedere alla “delocalizzazione delle attività” dei cinque PSAUT – ha piuttosto disposto il loro accentramento presso il Pronto Soccorso dei suindicati Presidi Ospedalieri, svuotandone in tal modo la funzione e realizzandone la larvata, ma sostanziale, soppressione.
Non v’è dubbio quindi – senza entrare nel merito della determinazione – che questa ha inciso profondamente sull’organizzazione della rete dell’emergenza sanitaria, privando peraltro alcuni comuni del preesistente presidio per i casi di urgenza terapeutica e determinando altresì il trasferimento dei medici presso il Pronto Soccorso degli Ospedali interessati. Ne discende che, alla stregua delle evocate previsioni, come da ultimo ribadite e precisate con l’evocato decreto commissariale n.57 del 14 giugno 2012, la misura doveva essere necessariamente preceduta dalla redazione del piano attuativo aziendale, da sottoporre poi alla verifica di conformità ed all’approvazione del Commissario ad acta.
6. Nel caso di specie, non è contestato il previo mancato perfezionamento della ridetta attività di pianificazione, come può evincersi, tra l’altro, dal decreto dirigenziale n. 96 del 20 dicembre 2012, con cui è stato istituito all’uopo un “Tavolo di Lavoro Territoriale”.
In definitiva, l’esaminata censura è fondata. Il carattere assorbente della doglianza consente di per sé di accogliere il ricorso entro i limiti appena precisati. Per l’effetto, s’impone l’annullamento delle determinazioni impugnate.
Restano salve le ulteriori valutazioni rimesse alle competenti autorità amministrative alla stregua di quanto fin qui osservato.
La novità e complessità delle questioni trattate giustifica, peraltro, l’equa compensazione delle spese di lite, fatto salvo il solo contributo unificato, che segue la soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima) ndefinitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie entro i limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’impugnata delibera dell’A.S.L. NA 2 Nord n. 881 del 30 ottobre 2012.
Spese compensate, fatto salvo il contributo unificato che va rimborsato alle ricorrenti dall’ASL Napoli 2 Nord..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del 3 luglio 2013 con l’intervento dei magistrati:
Cesare Mastrocola, Presidente
Fabio Donadono, Consigliere
Pierluigi Russo, Consigliere, Estensore
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L’ESTENSORE |
IL PRESIDENTE |
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DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 10/09/2013
IL SEGRETARIO (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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